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國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農村信用社 改革試點(diǎn)方案的通知

各省、自治區、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構:

   現將《深化農村信用社改革試點(diǎn)方案》印發(fā)給你們,請認真組織實(shí)施。

  深化農村信用社改革,改進(jìn)農村金融服務(wù),關(guān)系到農村信用社的穩定健康發(fā)展,事關(guān)農業(yè)發(fā)展、農民增收、農村穩定的大局。各級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門(mén)要從戰略高度充分認識深化農村信用社改革試點(diǎn)工作的重要性和緊迫性,堅持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導,按照“明晰產(chǎn)權關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求,加快農村信用社管理體制和產(chǎn)權制度改革,把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶(hù)和各類(lèi)經(jīng)濟組織入股,為農民、農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區性地方金融機構,充分發(fā)揮農村信用社農村金融主力軍和聯(lián)系農民的金融紐帶作用,更好地支持農村經(jīng)濟結構調整,促進(jìn)城鄉經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。

  國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和試點(diǎn)地區的省級人民政府,要加強對深化農村信用社改革試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導,正確處理改革、發(fā)展、穩定的關(guān)系,確保改革試點(diǎn)工作積極穩妥地進(jìn)行。其他未進(jìn)行改革試點(diǎn)的地區要按照農村信用社現行管理體制,繼續做好各項管理和服務(wù)工作,為下一步深化改革積極創(chuàng )造條件。

                         國務(wù)

                       二○○三年六月二十七日

深化農村信用社改革試點(diǎn)方案

  根據黨的十六大提出的全面建設小康社會(huì )的奮斗目標和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強金融監管,深化金融企業(yè)改革,促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔20025)的精神,為進(jìn)一步深化農村信用社改革,改善農村金融服務(wù),促進(jìn)農業(yè)發(fā)展、農民增收、農村全面建設小康社會(huì ),制定本方案。

一、指導思想和總體原則

  1997年以來(lái),按照黨中央、國務(wù)院的統一部署,農村信用社(以下簡(jiǎn)稱(chēng)信用社)在改革中發(fā)展,各項工作取得明顯成效。信用社為農業(yè)、農村和農民(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三農”)服務(wù)的方向進(jìn)一步明確,服務(wù)水平不斷提高,支農投入明顯增加;內部管理逐步規范,資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)狀況逐漸好轉;金融監管得到加強,金融風(fēng)險得到初步控制。但是,還必須看到,當前信用社無(wú)論是在自身建設,還是在適應為“三農”服務(wù)要求等方面,都還存在著(zhù)不少問(wèn)題,主要是:產(chǎn)權不明晰,法人治理結構不完善,經(jīng)營(yíng)機制和內控制度不健全;管理體制不順,管理職權和責任需要進(jìn)一步明確;歷史包袱沉重,資產(chǎn)質(zhì)量差,經(jīng)營(yíng)困難,潛在風(fēng)險仍然很大。

  深化信用社改革,改進(jìn)農村金融服務(wù),不僅關(guān)系到信用社的穩定健康發(fā)展,而且事關(guān)農業(yè)發(fā)展、農民增收、農村穩定的大局。根據當前農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展對農村金融服務(wù)提出的要求,深化信用社改革的指導思想是:以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導,以服務(wù)農業(yè)、農村和農民為宗旨,按照“明晰產(chǎn)權關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求,加快信用社管理體制和產(chǎn)權制度改革,把信用社逐步辦成由農民、農村工商戶(hù)和各類(lèi)經(jīng)濟組織入股,為農民、農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區性地方金融機構,充分發(fā)揮信用社農村金融主力軍和聯(lián)系農民的金融紐帶作用,更好地支持農村經(jīng)濟結構調整,幫助農民增加收入,促進(jìn)城鄉經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。

  深化信用社改革應遵循以下原則:一是按照市場(chǎng)經(jīng)濟規則,明晰產(chǎn)權關(guān)系,促進(jìn)信用社法人治理結構的完善和經(jīng)營(yíng)機制轉換,使信用社真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展、自擔風(fēng)險的市場(chǎng)主體;二是按照為“三農”服務(wù)的經(jīng)營(yíng)方向,改進(jìn)服務(wù)方式,完善服務(wù)功能,提高服務(wù)水平;三是按照因地制宜、分類(lèi)指導原則,積極探索和分類(lèi)實(shí)施股份制、股份合作制、合作制等各種產(chǎn)權制度,建立與各地經(jīng)濟發(fā)展、管理水平相適應的組織形式和運行機制;四是按照權責利相結合原則,充分發(fā)揮各方面積極性,明確信用社監督管理體制,落實(shí)對信用社的風(fēng)險防范和處置責任。

二、主要內容

  深化信用社改革,要重點(diǎn)解決好兩個(gè)問(wèn)題:一是以法人為單位,改革信用社產(chǎn)權制度,明晰產(chǎn)權關(guān)系,完善法人治理結構,區別各類(lèi)情況,確定不同的產(chǎn)權形式;二是改革信用社管理體制,將信用社的管理交由地方政府負責。

  ()以法人為單位改革信用社產(chǎn)權制度。

  明晰信用社現有產(chǎn)權,妥善處理歷史積累和包袱。根據實(shí)際狀況,對資產(chǎn)大于負債的信用社,其積累部分首先要按規定提足股金分紅、應付未付利息、各類(lèi)保險基金;其次按資產(chǎn)風(fēng)險程度提取風(fēng)險準備金(呆賬100%、呆滯50%、逾期20%、正常1%),作為信用社的附屬資本;仍有剩余的,可拿出一定比例對原有股金予以增值。對資不抵債但目前還難以撤銷(xiāo)的信用社,先用現有積累沖抵歷年掛賬虧損,其余部分要落實(shí)經(jīng)營(yíng)責任,通過(guò)采取轉換機制、加強管理、政策扶持等多種措施逐步消化。

  構建新的產(chǎn)權關(guān)系,完善法人治理結構。按照股權結構多樣化、投資主體多元化原則,根據不同地區情況,分別進(jìn)行不同產(chǎn)權形式的試點(diǎn)。有條件的地區可以進(jìn)行股份制改造;暫不具備條件的地區,可以比照股份制的原則和做法,實(shí)行股份合作制;股份制改造有困難而又適合搞合作制的,也可以進(jìn)一步完善合作制。在產(chǎn)權制度改革的同時(shí),因地制宜確定信用社的組織形式:一是在經(jīng)濟比較發(fā)達、城鄉一體化程度較高、信用社資產(chǎn)規模較大且已商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的少數地區,可以組建股份制銀行機構。具體條件是:(1)有較強的管理能力;(2)全轄信用社資產(chǎn)總規模10億元以上;(3)不良貸款比例15%以下;(4)組建后資本金不低于5000萬(wàn)元,資本充足率達到8%。二是在人口相對稠密或糧棉商品基地縣(),可以縣()為單位將信用社和縣()聯(lián)社各為法人改為統一法人。具體條件是:(1)全轄信用社統算賬面資能抵債;(2)基層信用社自愿;(3)()聯(lián)社有較強的管理能力;(4)統一法人后股本金達到1000萬(wàn)元以上,資本充足率達到有關(guān)規定的要求。三是其他地區,可在完善合作制的基礎上,繼續實(shí)行鄉鎮信用社、縣()聯(lián)社各為法人的體制。四是采取有效措施,通過(guò)降格、合并等手段,加大對高風(fēng)險信用社兼并和重組的步伐。對少數嚴重資不抵債、機構設置在城區或城郊、支農服務(wù)需求較少的信用社,可考慮按照《金融機構撤銷(xiāo)條例》予以撤銷(xiāo)。

  不論采取何種產(chǎn)權制度和組織形式,都要在原有股權范圍的基礎上,做好清產(chǎn)核資工作,擴大入股范圍,調整股權結構,提高入股額度,廣泛吸收轄內農民、個(gè)體工商戶(hù)和其他各類(lèi)經(jīng)濟組織入股;都要按照現代企業(yè)制度的要求,完善法人治理結構,建立決策、執行、監督相制衡,激勵和約束相結合的經(jīng)營(yíng)機制;都要堅持服務(wù)“三農”的經(jīng)營(yíng)方向,其信貸資金大部分要用于支持本地區農業(yè)和農民,即使是實(shí)行了股份制改造的機構,也要根據當地農村產(chǎn)業(yè)結構狀況,確定一定比例的資金用于支農。

  要切實(shí)強化約束機制,按照“自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展、自擔風(fēng)險”的“四自”原則,建立健全信用社激勵和約束機制,切實(shí)加強內部管理,進(jìn)一步健全完善貸款審批、財務(wù)收支、風(fēng)險控制等內控制度,降低不良貸款,壓縮人員,減少成本,努力扭虧增盈,防范和控制新的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。

  要從農村經(jīng)濟發(fā)展和農民的實(shí)際需要出發(fā),進(jìn)一步增強和完善信用社服務(wù)功能。立足社區,面向“三農”,拓寬服務(wù)領(lǐng)域,創(chuàng )新服務(wù)品種,增加服務(wù)手段,充分發(fā)揮信用社在農村的機構網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢,積極開(kāi)辦政策性銀行和商業(yè)銀行委托業(yè)務(wù),適當增加為農民服務(wù)的金融業(yè)務(wù)品種。

  ()信用社的管理交由地方政府負責。

  按照“國家宏觀(guān)調控、加強監管,省級政府依法管理、落實(shí)責任,信用社自我約束、自擔風(fēng)險”的監督管理體制,分別確定有關(guān)方面的監督管理責任。

  省級人民政府對信用社管理的主要職責:一是督促信用社貫徹執行國家金融方針政策,引導信用社堅持為“三農”服務(wù)的經(jīng)營(yíng)宗旨,地方黨委要加強對信用社黨的領(lǐng)導和思想政治工作;二是依照國家有關(guān)法律法規,指導本地區信用社加強自律性管理,督促信用社依法選舉領(lǐng)導班子和聘用主要管理人員;三是統一組織有關(guān)部門(mén)防范和處置轄內信用社金融風(fēng)險,今后對高風(fēng)險機構的處置,在省級人民政府承諾由中央財政從轉移支付中扣劃的前提下,中央銀行可以提供臨時(shí)支持;四是幫助信用社清收舊貸,打擊逃廢債,查處信用社各類(lèi)案件,建立良好的信用環(huán)境,維護農村金融秩序穩定。試點(diǎn)地區可本著(zhù)精簡(jiǎn)、高效的原則,簡(jiǎn)化管理層次,結合當地實(shí)際情況,成立省級聯(lián)社或其他形式的省級管理機構,在省級人民政府領(lǐng)導下,具體承擔對轄內信用社的管理、指導、協(xié)調和服務(wù)職能。省級人民政府應堅持政企分開(kāi)的原則,對信用社依法管理,不干預信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng),不把對信用社的管理權下放給地()和縣、鄉政府。地()級不再設立聯(lián)社或其他形式的獨立管理機構。

  銀監會(huì )作為國家銀行監管機構承擔對信用社的金融監管職能。主要職責:一是根據國家有關(guān)法律法規,制定監管的規章制度;二是審批機構的設立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍;三是依法組織現場(chǎng)檢查和非現場(chǎng)監測,做好信息統計和風(fēng)險評價(jià),依法查處違法違規行為;四是審查高級管理人員的任職資格;五是向省級人民政府提供監管數據及有關(guān)信息,對風(fēng)險類(lèi)機構提出風(fēng)險預警,并協(xié)助省級人民政府處置風(fēng)險;六是對省級人民政府的專(zhuān)職管理人員進(jìn)行培訓;七是受?chē)鴦?wù)院委托,對省級人民政府管理信用社的工作情況進(jìn)行總結評價(jià),報告國務(wù)院。

  為了幫助消化信用社歷史包袱,促進(jìn)改革試點(diǎn)的順利開(kāi)展,在防范道德風(fēng)險前提下,對試點(diǎn)地區的信用社,國家給予以下扶持政策:

  1.對虧損信用社因執行國家宏觀(guān)政策開(kāi)辦保值儲蓄而多支付保值貼補給予補貼。具體辦法是,由財政部核定19941997年期間虧損信用社實(shí)付保值貼補數額,由國家財政分期予以撥補。

  2.從 200311日起至2005年底,對西部地區試點(diǎn)的信用社一律暫免征收企業(yè)所得稅;對其他地區試點(diǎn)的信用社,一律按其應納稅額減半征收企業(yè)所得稅;從200311日起,對試點(diǎn)地區所有信用社的營(yíng)業(yè)稅按3%的稅率征收。

  3.對試點(diǎn)地區的信用社,可采取兩種方式給予適當的資金支持:一是由人民銀行按照2002年底實(shí)際資不抵債數額的50%,安排專(zhuān)項再貸款。專(zhuān)項再貸款利率按金融機構準備金存款利率減半確定,期限根據試點(diǎn)地區的情況,可分為3年、5年和8年。資不抵債數額按照信用社法人單位計算,以省(區、市)為單位匯總,專(zhuān)項再貸款由省級人民政府統借統還。實(shí)際資不抵債數額按照“歷年掛賬虧損+實(shí)際資產(chǎn)損失-所有者權益-呆賬準備金”的公式計算。其中,實(shí)際資產(chǎn)損失按照“呆賬貸款+呆滯貸款的40%+逾期貸款的10%+投資資產(chǎn)的10%+抵債資產(chǎn)的50%”計算。二是人民銀行按2002年底實(shí)際資不抵債數額的50%,發(fā)行專(zhuān)項中央銀行票據,用于置換信用社的不良貸款,票據期限兩年,按不低于準備金存款利率按年付息。該票據不能流通、轉讓和抵押,可有條件提前兌付。中央銀行票據支付必須與信用社改革效果掛鉤,以縣()為單位驗收支付,標準為:產(chǎn)權明晰,資本金到位,治理結構完善,由人民銀行分支行、銀監會(huì )分支機構和地方政府監督執行。上述兩種方式由試點(diǎn)地區自主選擇,具體操作辦法由人民銀行另行規定。

  4.在民間借貸比較活躍的地方,實(shí)行靈活的利率政策。允許信用社貸款利率靈活浮動(dòng),貸款利率可在基準貸款利率的1.02.0倍范圍內浮動(dòng)。對農戶(hù)小額信用貸款利率上浮,個(gè)別風(fēng)險較大的可小幅(不超過(guò)1.2)上浮,對受災地區的農戶(hù)貸款還可適當下浮。

  信用社改革試點(diǎn)地區,要加強組織領(lǐng)導,嚴格清查資產(chǎn),追討債務(wù),分清責任,嚴懲犯罪。

  在信用社管理體制改革完成后,省級人民政府要切實(shí)履行對信用社的管理職能,在中央有關(guān)部門(mén)協(xié)助下,運用試點(diǎn)工作的經(jīng)驗,及時(shí)指導和組織信用社進(jìn)行產(chǎn)權制度改革,并承擔起對信用社的風(fēng)險防范和處置責任。

三、組織實(shí)施

  ()組織領(lǐng)導:

  深化信用社改革試點(diǎn)工作由銀監會(huì )負責組織實(shí)施。按照引導和自愿相結合的原則,試點(diǎn)單位的選擇,由各省(區、市)人民政府自愿申報,銀監會(huì )統籌安排后報國務(wù)院確定。2003年試點(diǎn)在東、中、西部共選擇35個(gè)省(區、市)進(jìn)行。確定試點(diǎn)的省(區、市),要根據本方案的精神,提出本省(區、市)試點(diǎn)的具體實(shí)施意見(jiàn),由銀監會(huì )審核,報國務(wù)院批準后組織實(shí)施。

  ()進(jìn)度安排:

  試點(diǎn)工作從2003年下半年開(kāi)始,力爭年底之前完成管理體制改革試點(diǎn)工作。在改革試點(diǎn)地區,將信用社管理責任交由地方政府負責,并落實(shí)有關(guān)扶持政策。信用社產(chǎn)權制度改革,在總結試點(diǎn)地區經(jīng)驗的基礎上,逐步在全國推開(kāi)。

  ()應注意的幾個(gè)問(wèn)題:

  一是正確處理好改革、發(fā)展和穩定的關(guān)系。要保持信用社各項管理工作和支農服務(wù)工作的正常開(kāi)展。要遵守紀律,顧全大局,不得自行其是,防止借改革之機突擊進(jìn)人,突擊花錢(qián),突擊放貸,防范各類(lèi)道德風(fēng)險。二是試點(diǎn)地區的改革,要嚴格按照本方案進(jìn)行。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方政府要加強信息溝通,試點(diǎn)過(guò)程中的重大問(wèn)題要及時(shí)請示報告。在積極推動(dòng)改革的同時(shí),要做好各項管理和服務(wù)工作,有效地支持農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展。三是正確處理改革試點(diǎn)和面上工作的關(guān)系。試點(diǎn)地區,省級人民政府要切實(shí)負起責任。未進(jìn)行改革試點(diǎn)的地區,按照現行管理體制,銀監會(huì )及其分支機構要切實(shí)加強對信用社的監督和管理,督促信用社進(jìn)一步改進(jìn)支農服務(wù),防范和查處大案要案。四是改革過(guò)渡時(shí)期要特別注意防范和處置信用社風(fēng)險,對可能出現支付風(fēng)險的信用社,監管部門(mén)要及時(shí)提出處置預案,需要資金救助的,按人民銀行有關(guān)規定辦理。地方人民政府、人民銀行、銀監會(huì )要研究建立突發(fā)性支付風(fēng)險的應急處理機制。


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